關鍵詞：城市燃氣；城區(qū)燃氣安全；整體性政府理論；燃氣監(jiān)管體系

城市燃氣作為我國城市公用事業(yè)領域基礎設施及民生行業(yè)的重要組成部分，相較于水、電、暖等公共服務產品，其易燃易爆性、易擴散性、易流動性等特性，使得燃氣安全風險具有顯著的動態(tài)性和突發(fā)性。因此，城市燃氣安全管理成為城市燃氣使用過程中的核心關注點。根據住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《2023年中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》數據，截至2023年，我國城市燃氣管網總長度達到104.7萬km，燃氣用氣人口約為5.58億人，液化石油氣表觀消費量達到8350萬t。隨著我國城市化進程的加速推進，特別是大城市人口的快速增長，燃氣用戶的基數持續(xù)擴大。目前，我國城市燃氣的普及率已達到98.25%，隨著天然氣用戶數量的增加以及輸配設施的建設，大城市燃氣氣源已形成以天然氣為主、液化石油氣為輔的供應格局。鑒于我國城市燃氣管網工程規(guī)模龐大，風險點眾多，上下游鏈條涉及的部門眾多，監(jiān)管盲區(qū)廣泛，一旦發(fā)生燃氣泄漏和燃爆事件，將可能造成重大人員傷亡、經濟損失和社會影響。例如，2021年湖北十堰“6·13”重大燃氣爆炸事故導致26人死亡、138人受傷；2023年寧夏銀川“6·21”特別重大爆炸事故造成31人死亡、7人受傷；2024年河北燕郊“3·13”爆炸事故導致7人死亡、27人受傷。這些事故的發(fā)生，使得燃氣安全問題受到國家政府、各行各業(yè)以及全社會人民的高度關注。據統(tǒng)計，我國城市燃氣安全事故從2016年至2023年近8年間，平均每年發(fā)生超過810起燃氣爆炸事故，平均每天發(fā)生2.22起。具體數據如圖1（a）所示，2016年至2023年全國燃氣爆炸事故傷亡情況如圖1（b）所示。

隨著國家對城市燃氣安全問題的日益關注，陸續(xù)頒布了一系列旨在加強城市燃氣安全管理的法律法規(guī)，并完善了城市燃氣安全責任體系。同時，國家還實施了城市燃氣管道老化更新改造、城鎮(zhèn)燃氣安全專項整治、建設燃氣管網數字地圖和風險監(jiān)測預警平臺等多項措施。地方政府亦需針對各自城市燃氣現狀，深入排查并徹底整改燃氣建設、經營、輸送、使用全鏈條的風險隱患，確保消除各類燃氣事故的安全隱患。相較于中小城市，大城市燃氣安全的復雜性顯著更高，燃氣安全鏈條各階段的數量基數龐大，導致監(jiān)管工作呈現出長期性、復雜性、多維性的特征。針對大城市燃氣安全監(jiān)管的挑戰(zhàn)，可借鑒整體性政府理論，轉變傳統(tǒng)單一的監(jiān)管模式，有效整合政府各職能部門的監(jiān)管資源，構建一個全社會參與的大城市燃氣安全監(jiān)管整體治理框架。

隨著我國城市燃氣行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，通過國家實施的西氣東輸等重大燃氣工程，天然氣、液化石油氣、人工煤氣等管道燃氣得到了迅速普及。然而，近年來頻繁發(fā)生的燃氣安全事故，對城市居民的生命財產安全造成了嚴重威脅，成為燃氣行業(yè)亟需關注的核心問題。本研究通過對歷史燃氣安全事故的深入分析，旨在為我國城市燃氣安全監(jiān)管提供科學的數據支撐。田彬等人對2016年至2019年間的8個方面城市燃氣爆炸事故數據進行了詳盡分析，并針對燃氣爆炸事故的規(guī)律性提出了相應的改進建議。據中國城市燃氣協(xié)會安全管理工作委員會發(fā)布的《全國燃氣事故分析報告》顯示，2023年國內共發(fā)生燃氣事故612起，導致77人死亡，434人受傷，其中較大事故4起，特大事故1起，事故分布覆蓋全國31個省份、212個城市。

全國范圍內，天然氣、液化石油氣等各類用戶的事故數量及事故率統(tǒng)計詳見表1。此外，2020年至2023年城市燃氣事故在不同月份的統(tǒng)計數據如圖2所示。

根據圖2的數據顯示，2023年全國燃氣事故數量呈現顯著下降趨勢，這充分體現了燃氣專項整治措施的有效性。城市燃氣事故表現出顯著的波動性和季節(jié)性特征，其中每年夏季的6月至8月為城市燃氣事故的高發(fā)期。這一現象可歸因于夏季高溫導致液化石油氣壓力升高，進而使得燃氣膠管易于老化龜裂，從而增加了設備安全隱患。因此，城市燃氣事故的發(fā)生具有一定的規(guī)律性。結合對燃氣事故的分析，應當在事故高發(fā)期加強城市燃氣的監(jiān)督管理工作，以期在高發(fā)期有效降低事故的發(fā)生率。

根據2023年國內燃氣事故按氣源類別的統(tǒng)計數據，天然氣事故共發(fā)生285起，占全年事故總數的46.57%，導致16人死亡，167人受傷；液化石油氣事故共發(fā)生300起，占全年事故總數的49.02%，導致53人死亡，215人受傷；氣源待核實的事故共27起。從事故類型來看，居民用戶事故共300起，占全年事故總數的49.02%，導致33人死亡，217人受傷；管網事故共211起，占全年事故總數的34.48%，導致4人死亡，5人受傷；工商用戶事故共97起，占全年事故總數的15.85%，但導致38人死亡，202人受傷。2023年城市燃氣按氣源和類別發(fā)生事故在不同月份的統(tǒng)計數據如圖3所示。

根據圖3所示，2023年天然氣與液化石油氣事故的高發(fā)期均出現在7月份，其中管網事故數與居民戶內事故數的峰值亦位于此月。據相關統(tǒng)計數據顯示，2023年天然氣管網事故率為0.175起/1000km，天然氣用戶事故率為0.031起/10萬戶，其中居民用戶事故率為0.029起/10萬戶。天然氣引發(fā)的事故導致的死亡人數與受傷人數分別占總事故的20.8%與38.5%。液化石油氣用戶事故率為0.567起/10萬戶，居民用戶事故率為0.438起/10萬戶，液化石油氣事故導致的死亡人數與受傷人數分別占總事故的68.8%與49.5%。用戶端事故風險持續(xù)成為燃氣行業(yè)面臨的主要風險之一。在2023年各類燃氣事故中，用戶端事故（包括工商用戶與居民用戶）共397起，占事故總數的64.8%，死亡人數占比為92.2%，受傷人數占比為96.5%。以天然氣為氣源的用戶事故占比為18.4%，而以液化石油氣為氣源的用戶事故占比為74.8%。工商用戶事故的傷亡率為2.47人/起，為相對較高值。2023年天然氣用戶事故率較高的省份包括浙江、甘肅、海南，具體數據見表2。

通過對2023年已經核實事故原因的37起天然氣用戶事故分析和62起液化石油氣用戶事故研究可知，城鎮(zhèn)燃氣泄漏原因具體如表3所示。

由表3可知，軟管問題是城市燃氣事故比例最高，占比達到24.24%，燃具連接軟管仍然是引發(fā)用戶端事故的重點環(huán)節(jié)。由于居民安全意識不足，燃氣器具使用不規(guī)范，大部分用戶的安全意識缺乏，加之燃氣安全宣傳的不足和監(jiān)督管理乏力，導致事故頻發(fā)。

隨著我國經濟社會邁入高質量發(fā)展的新階段，傳統(tǒng)治理模式已難以應對日益復雜的線上線下問題，迫切需要實現社會治理的綜合化。政府亟須加強跨部門、跨層級的合作與協(xié)調，以提升服務效率和質量。此外，政府亦需深化與公民、企業(yè)及社會組織之間的互動與合作，共同推進社會治理的創(chuàng)新進程。

整體性政府理論（Whole of Government，WOG）旨在解決公共管理領域碎片化問題而提出，其核心在于通過整體性政府改革的理念，推動公共管理服務的優(yōu)化。該理論倡導通過部門間的整合，實現無縫隙合作，構建集中力量、協(xié)調一致的整體政府治理模式。?？怂箤φw性政府理論進行了系統(tǒng)性闡述，指出該理論能夠通過協(xié)調整合，提供無縫隙的社會治理。整體性政府理論已在多個國家和地區(qū)得到實踐應用，例如英國、澳大利亞、新西蘭等國家均實施了整體性政府改革。這些改革措施包括建立跨部門協(xié)同機制、優(yōu)化政府服務流程、提升政府透明度等，顯著提高了政府的服務效率和質量，同時增強了公眾對政府的滿意度。整體性政府理論的架構如圖4所示。

整體性政府理論的核心理念在于強調整體效益超越部分之和，即政府各職能部門間的協(xié)同合作能夠產生更顯著的效益。通過政府機構間的充分溝通與協(xié)作，可以實現有效的協(xié)調與整合，涵蓋信息共享、資源共享、政策協(xié)調等多個層面。該理論主張，為克服政府各職能部門的放任與獨立行動狀態(tài)，應采納整體性治理模式，并通過制度化手段確保政府部門間的協(xié)調與合作得以落實。通過制度化的政府部門協(xié)調合作，結合科學合理的政策與措施，可以預防社會問題的發(fā)生，具體如圖5所示。

在城市燃氣監(jiān)管領域，存在燃氣企業(yè)重視程度不足、用戶端設備老化以及單一政府監(jiān)管治理績效不顯著等問題。這些問題的內在原因在于燃氣用戶基數龐大、分布廣泛以及監(jiān)管力量的不足。城市燃氣監(jiān)管是一個包含城市燃氣監(jiān)督與管理的復合范疇，其內容涉及多要素、多部門、多主體以及多種機制，治理上具有根本的復雜性。整體性政府理論以城市燃氣安全需求為導向，圍繞燃氣生產端和用戶端的整體性、共同性利益訴求對城市燃氣監(jiān)管進行變革，旨在提升城市燃氣治理的成效與創(chuàng)新能力，并在功能整合與服務供給上引導城市燃氣全鏈條監(jiān)管，從而降低城市燃氣治理協(xié)商成本和提升監(jiān)管效率。

3.1 E區(qū)燃氣安全概況

本文選取C城E區(qū)城市燃氣安全專項整治監(jiān)管為研究對象，探討基于整體性政府理論的大城市城區(qū)燃氣安全監(jiān)督管理模式。E區(qū)位于C城中心城區(qū)東部，根據第七次人口普查數據，E區(qū)常住人口為522453人，總戶數為236838戶，轄區(qū)共有8街1鎮(zhèn)61個社區(qū)（村），共有網格692個，全區(qū)“三長”人員共計10336人。城區(qū)基礎設施完善，全區(qū)面積為102k㎡，燃氣安全企業(yè)檢查總數為1802家，涉及燃氣經營企業(yè)、餐飲企業(yè)、燃氣具經營企業(yè)、民政企業(yè)等。該區(qū)范圍內有7家汽車加氣站、1家母站、1家液化石油氣站和1家燃氣燃燒器具企業(yè)。全區(qū)燃氣經營企業(yè)員工為120人，車用天然氣每月銷量約為248萬m³，液化石油氣銷量約179t，自2023年9月以來，E區(qū)積極響應上級政府關于燃氣專項整治安全的要求，下發(fā)《E區(qū)城鎮(zhèn)燃氣安全專項整治工作實施方案》。E區(qū)將整體性政府理論應用到城區(qū)燃氣專班建設和燃氣安全常態(tài)化監(jiān)管中，采取“四不兩直”“干部+專家”的方式，結合“雙隨機一公開”監(jiān)管機制，E區(qū)住建局作為專班召集單位，通過常態(tài)化全過程排查液化石油氣企業(yè)和加氣站企業(yè)共9家，具體如圖6所示。

在E區(qū)先前進行的城鎮(zhèn)燃氣百日攻堅行動中，共計派遣了349個工作組，對8106個場所進行了屬地排查，識別出745處潛在風險點。其中，222處風險點已得到現場即時修正，其余風險點則被要求在規(guī)定期限內完成整改。此外，共發(fā)放了7269份宣傳資料。在推進城鎮(zhèn)燃氣安全監(jiān)管的過程中，E區(qū)采取了主動的預防措施和前瞻性管理策略，實施了一套全新的城鎮(zhèn)燃氣安全監(jiān)管體系。在城鎮(zhèn)燃氣安全專項整治的推進過程中，針對排查出的問題和隱患，E區(qū)不斷優(yōu)化并創(chuàng)新了城鎮(zhèn)燃氣安全監(jiān)管模式。

3.2 E區(qū)燃氣安全整體性治理監(jiān)督管理

E區(qū)已完成錄入燃氣安全專項整治系統(tǒng)APP企業(yè)總數1802家，已檢查1802家，排查進度100%，發(fā)現隱患數617個，整改完成數617個，整改率達到100%，具體如圖7所示。

在E區(qū)城鎮(zhèn)燃氣安全專項整治工作中，針對城區(qū)燃氣安全隱患的排查，制定了城區(qū)燃氣行動工作要點，內容包括燃氣安全演練、常態(tài)化安全巡查、燃氣智慧管理、燃氣知識科普、警示教育等燃氣安全細節(jié)要點，進一步強化燃氣安全各項工作，確保安全隱患得到及時整改。E區(qū)舉辦了2023年燃氣安全宣傳月活動，高度重視燃氣安全風險隱患，燃氣專班和屬地街道進行燃氣用戶端大引導和全方面宣傳，組織開展燃氣安全知識專項宣傳。燃氣專班督促燃氣企業(yè)落實入戶安檢，壓實部門工作、屬地管理、燃氣企業(yè)安全生產主體責任，持續(xù)推進入戶安檢，及時整改隱患，全面整治“問題瓶”“問題閥”“問題管”“問題灶”等問題器具，確保城鎮(zhèn)燃氣安全，防止“帶病運行”。E區(qū)對標對表落實對燃氣管網、熱力管網、瓶組站、瓶裝氣行業(yè)的動態(tài)和標準化治理，形成工作閉環(huán)，從源頭上遏制燃氣事故發(fā)生。區(qū)住建局開展燃氣生產安全事故綜合應急救援演練，指導各燃氣經營企業(yè)不定期開展企業(yè)應急演練，加強城區(qū)燃氣應急搶險處置能力。

E區(qū)深刻汲取近年來城市燃氣安全重特大事故教訓，嚴格落實國務院安委會印發(fā)的《全國城鎮(zhèn)燃氣安全專項整治工作方案》要求，以有力有效的“大起底”排查、全鏈條整治行動，消除城區(qū)燃氣安全風險隱患。E區(qū)通過建立整體性政府治理體系強化城區(qū)燃氣安全監(jiān)管模式，充分利用燃氣專項整治信息系統(tǒng)APP和工作臺賬，積極完善城區(qū)燃氣安全監(jiān)管信息系統(tǒng)，具體如圖8所示。

在E區(qū)，通過理論分析與實踐監(jiān)管相結合的方式，持續(xù)完善城市燃氣安全監(jiān)管體系。該區(qū)對燃氣安全隱患實施常態(tài)化檢查，以提高燃氣安全管理的精確性。E區(qū)燃氣專班采取整體化管理策略，結合屬地街道的系統(tǒng)化治理措施，確保城鎮(zhèn)燃氣安全監(jiān)管責任得到落實，并構建了燃氣管網及用戶端的精細化管理運行模式。在燃氣隱患高發(fā)的6月至8月期間，E區(qū)燃氣專班計劃開展針對餐飲企業(yè)的培訓教育、用戶端宣傳以及燃氣整改的“回頭看”行動，旨在建立一個基于整體性政府理論的城區(qū)燃氣安全監(jiān)管長效機制。此外，E區(qū)燃氣專班將實施燃氣安全隱患預防行動、違法整治行動、管道更新改造行動以及應急救援演練行動，迅速對全區(qū)城市燃氣管道進行全面排查，并確保按時完成液化石油氣居民用戶的“閥管”改造工作。

鑒于餐飲行業(yè)具有人群密集、環(huán)境復雜等特征，成為液化石油氣事故的高發(fā)區(qū)域，E區(qū)決定加速實施液化石油氣供應與配送的分離策略，并研究制定統(tǒng)一配送標準，以適應不同地區(qū)需求推廣瓶裝液化石油氣的統(tǒng)一配送。為了加強液化石油氣的安全管控，E區(qū)應重點抓好鋼瓶檢驗灌裝、配送到戶、換瓶連接及用戶安檢等關鍵環(huán)節(jié)，以提升瓶裝氣的本質安全水平。同時，推廣使用具備自閉和過流切斷功能的瓶閥，并特別針對餐飲商戶使用瓶裝液化石油氣，在報警聯(lián)動切斷、調壓器、連接軟管、安全燃具等關鍵環(huán)節(jié)加強管控。E區(qū)通過開展液化石油氣居民“閥管”改造工作動員會，采取“一改，一換，一更新”的新策略，分階段在全區(qū)范圍內推進改造工作，確保安全底線得到堅守，有效預防可能嚴重影響人民群眾財產安全的燃氣事故，從而促進全區(qū)安全生產形勢的持續(xù)穩(wěn)定。

燃氣安全是城市基礎設施建設的重要組成部分，城市燃氣安全監(jiān)管一直以來是我國政府保障社會安全發(fā)展的重要保障。近年來，隨著重大和特大燃氣事故的頻發(fā)，對群眾的生命財產安全造成嚴重威脅，各級政府十分重視燃氣安全監(jiān)管問題。通過對2020年-2023年以來的城市燃氣事故統(tǒng)計數據分析，從發(fā)生的時間、地點、類型、傷亡人數等特征確定造成城鎮(zhèn)燃氣發(fā)生安全事故的主要原因，利用數據分析不同年份、月份、地區(qū)及氣源的特性，研究燃氣安全的基本規(guī)律。城市燃氣事故呈現明顯的波動性與季節(jié)性，每年夏季的6月份-8月份是城市燃氣事故高發(fā)月份。軟管問題是城市燃氣事故比例最高，用戶端事故風險依然是燃氣行業(yè)的最主要風險之一，燃具連接軟管是引發(fā)用戶端事故的重點環(huán)節(jié)，今后還應繼續(xù)加大對燃具連接用金屬包覆軟管和燃具連接用不銹鋼波紋軟管的推動力度。

結合整體性政府理論構建城區(qū)燃氣安全監(jiān)督管理體系，提升城區(qū)燃氣安全管理水平，通過完善燃氣安全監(jiān)管體系，落實政府領導責任、部門監(jiān)管責任、企業(yè)主體責任和用戶安全使用責任。E區(qū)通過整體性政府理論，強化城區(qū)燃氣專班監(jiān)管，全面落實《E區(qū)城鎮(zhèn)燃氣安全專項整治工作實施方案》，開展城區(qū)燃氣行業(yè)全鏈條整治行動，消除城區(qū)燃氣安全風險隱患。E區(qū)通過建立整體性政府治理體系強化城區(qū)燃氣安全監(jiān)管模式，充分利用燃氣安全專項整治系統(tǒng)APP和工作臺賬，積極完善燃氣安全監(jiān)管信息系統(tǒng)，促進全區(qū)安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定。